على الرغم من افتقار العراق حالياً إلى الوحدة وسيادة القانون اللازمين لمتابعة بحذر عملية مشحونة سياسياً مثل تعديل الدستور، هناك بدائل يمكن أن تضع هذه العملية على طريق الإصلاح المنهجي.
يقول صفوان الأمين (محام دولي من العراق) وبلال وهاب (زميل فاغنر في معهد واشنطن)، غي مقالة مشتركة نشرها موقع معهد واشنطن: “دفع الجمود السياسي والحوكمة المختلة بالعراقيين إلى زيادة مطالبتهم بتعديل دستور البلاد، حيث اعتبر الكثيرون أن النظام الطائفي في فترة ما بعد صدام حسين عجز عن توفير الاستقرار أو الازدهار، وبالتالي أكمل مسيرته. ولا تزال المعايير الديمقراطية وحقوق الأقليات المنصوص عليها في الدستور بمثابة طموح في أحسن الأحوال، حتى في أوساط المراقبين الأكثر تفاؤلاً. وبناءً على ذلك، لفت بعض القادة السياسيين علناً إلى أنهم سيستجيبون لمثل هذه الدعوات. ومع ذلك، فإن محاولة تعديل الدستور في ظل الظروف السياسية الحالية غير قابلة للتطبيق. وبصرف النظر عن العيوب الفنية الإشكالية التي تشوب الميثاق الحالي، لا يزال العراق يعاني من نقص كبير في المبادئ الدستورية واحترام سيادة القانون”.
تزايد الشكاوى
بحسب مؤلفي المقالة، تتنوع الأسباب الكامنة وراء الدعوات الأخيرة لإجراء إصلاحات دستورية. فبعض قادة حركة “تشرين” الاحتجاجية التي أُطلقت في أكتوبر 2020، المستائين من غياب المساءلة في ظل النظام الحالي القائم على الإجماع، كانوا يحثون على الانتقال إلى نظام رئاسي أو شبه رئاسي يحترم في الوقت نفسه الحقوق المدنية. في المقابل، يرغب آخرون في نصوص أوضح بشأن المسائل المثيرة للجدل المتعلقة بالنصاب البرلماني أو الكتل أو حقوق إدارة النفط. وتشعر الأحزاب الكردية بخيبة أمل من الاتحادية العراقية ودعت إلى كونفدرالية. ومن المؤكد أن أصوات أخرى ستطرح مطالب جديدة إذا تم إرخاء القبضة عن هذه الدوامة الدستورية.
يضيفان: “قد يواجَه عدد من التعديلات المحتملة بمعارضة كبيرة في بعض الأوساط. فقد ترفض الأحزاب الكردية والعربية السنية أي تغييرات تحد من البنود الاتحادية في الدستور أو تحوّله عن النظام البرلماني. فمن وجهة نظرها، أصبحت السلطة تتركز أكثر فأكثر في بغداد منذ عام 2003، وعلى الأخص من خلال إلغاء مجالس المحافظات. وعلى الرغم من معارضة الرأي العام المتزايدة للطائفية، لا تزال الأحزاب السنية والكردية تخشى أن تصبح الهيمنة السياسية الشيعية دائمة إذا سمحت باعتماد إجراءات معينة. من جهة أخرى، قد يطالب الليبراليون الذين يعلو صوتهم بشكل متزايد بالتخفيف من حدة موقف الميثاق بشأن الدين، الأمر الذي قد يثير بلا شك غيظ الأحزاب الإسلامية. وإذا وصلت الدعوات الواسعة النطاق لحظر الميليشيات إلى المرحلة الدستورية، فستتم مكافحتها – بكل معنى الكلمة”.
الحلول السابقة
على الرغم من أن الدستور لم يخلُ من الجدل عند صياغته، كما يقول الأمين ووهاب، فإنه كان نتاج إجماع شاق. وحيث تمّت المصادقة عليه عبر استفتاء شعبي في عام 2005، انبثقت هذه الوثيقة من تنازلات متوازنة بدقة من قبل جماعات سياسية ودينية وعرقية وطائفية متنوعة، بالإضافة إلى تأثير كبير وتسهيلات مهمة من قبل “بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق” (“يونامي”) والولايات المتحدة. وهذا هو السبب جزئياً لعدم تعديل الدستور على مر السنين على الرغم من العديد من الشكاوى. وعلى مدى العقدين الماضيين، تخطت النخبة السياسية الالتباسات التي يكتنفها الدستور وأوجه قصوره المتصورة بطرق متنوعة. والأكثر أهمية أن “المحكمة الاتحادية العليا” لعبت دور الحَكم وقدّمت تفسيرات للبنود الرئيسية. وفي عام 2010، حدّدت هذه “المحكمة” ما يشكل “الكتلة الأكبر” في مجلس النواب لتشكيل الحكومة – وهو قرار يعتقد الكثيرون أنه أدى إلى تآكل احترام الرأي العام للدستور والمحكمة لأنه بدا أنه يتعارض مع المعايير الديمقراطية. وفي الآونة الأخيرة، أصدرت “المحكمة الاتحادية العليا” سلسلة من الأحكام (القوانين/القرارات) الهامة التي أعادت تحديد النصاب البرلماني الضروري لانتخاب الرئيس وقلبت الأساس القانوني لقطاع النفط والغاز التابع لـ «حكومة إقليم كردستان» رأساً على عقب، من بين تأثيرات أخرى.
يتابعان: “سنّ مجلس النواب قانوناً يوسّع نطاق المواد الدستورية التي تغطي بعض القضايا الرئيسية (على سبيل المثال، القواعد المُنظمة للانتخابات). ومع ذلك، لم يتمّ تنفيذ أحكام أخرى بأي شكل من الأشكال، مثل حل الخلافات حول الأراضي المتنازع عليها (“المادة 140”) أو إنشاء “مجلس اتحادي” ليكون بمثابة مجلس الأعيان ضمن مجلس نواب على النحو المتوخى (في الأحكام) مؤلف من مجلسين تشريعيين (“المادة 65″). وحتى الإجراءات ذاتها لإدخال تعديلات على الميثاق تظل خاضعة لتفسيرات متباينة على نطاق واسع”.
الغوص في متاهة التعديل
يقول الأمين ووهاب: “من الناحيتين السياسية والقانونية، إن عملية تعديل الدستور طويلة وشاقة. وفي هذا السياق، يسلّط الدستور الضوء على آليتين: (1) عملية تعديل مرحلية تتطلب تصويتاً بالأغلبية البسيطة في مجلس النواب، ومن ثم إجراء استفتاء شعبي يستوجب تصويت الأغلبية بالإيجاب على المستوى الوطني وعلى ما لا يزيد عن قلة من المحافظات الفردية التي ترفض الاقتراح بأغلبية ساحقة، (2) وعملية تعديل عامة تتطلب موافقة ثلثيْ أعضاء مجلس النواب، ثم إجراء استفتاء عام بسيط”.
يضيفان: “بصورة أكثر تحديداً، نصت “المادة 142″ على أنه في أعقاب تشكيل مجلس النواب بفترة وجيزة، كان من المتوقع أن يقوم بتشكيل لجنة تكون مهمتها إعداد تقرير حول التعديلات المقترحة في غضون أربعة أشهر. وكان من المقرر الموافقة على هذه التعديلات من خلال تصويت أغلبية بسيطة في المجلس التشريعي، ثم طرحها للاستفتاء وتمريرها ما لم يتم نقضها بأغلبية ثلثي الناخبين في ثلاث من محافظات العراق الثمانية عشر. ويُفترض أن واضعي مسودة الدستور قصدوا أن يكون هذا الإجراء الانتقالي متاحاً فقط في بداية مجلس النواب الأول في عام 2006 – في الواقع، يبدو أن اللغة في المادة 142 تشير إلى أن أحكامها ربما تكون قد انتهت صلاحيتها منذ فترة طويلة. ومع ذلك، نظراً إلى عدم تحديد تاريخ نهائي صراحةً، واصل قادة مجلس النواب، بدعم من توضيح المحكمة الاتحادية العليا المقدم عام 2017، العمل كما لو أن هذه الآلية سارية المفعول إلى أجل غير مسمى، مما لا يتطلب سوى التصويت بأغلبية بسيطة في المجلس التشريعي. وقد تم بالفعل تشكيل لجنة المراجعة الإلزامية، ولكنها تجاوزت بأشواط فترة الأشهر الأربعة المحددة لها لاقتراح تغييرات”.
اقتراح مشترك
وبحسبهما، تتناول المادة 126 الآلية الثانية، التي تنص على بدء تعديل الدستور من خلال اقتراح مشترك من قبل رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء مجتمعين أو من قبل خُمس أعضاء مجلس النواب. وبعد ذلك يجب الموافقة على هذا الإجراء من قبل ثلثيْ أعضاء مجلس النواب وتصويت أغلبية بسيطة في استفتاء شعبي، مع عدم منح سلطات النقض للمحافظات. واستناداً إلى هذه المادة، شكّل الرئيس برهم صالح لجنة لاقتراح التعديلات خلال احتجاجات أكتوبر 2019، مشيراً إلى أن رئاسة الجمهورية تؤمن بأن “المادة 126” سارية المفعول أساساً.
يتابع مؤلفا المقالة: “على الرغم من أن المقاربتين هما حالياً قيد التنفيذ، إلا أنه لم يتمّ تقديم أي منهما رسمياً، علماً أن السعي إلى اعتمادهما في آن واحد ينافي النوايا المفترضة للمخططين والمتمثلة بتوفير عملية مرحلية متأنية – أي اقتراح مجموعة أولية من التعديلات عبر التدابير المؤقتة الموضحة في المادة 142، ثم تفعيل المادة 126 باعتبارها المسار الوحيد لأية تعديلات مستقبلية. وإذا ما بقي المساران مفتوحين، فسوف يصطدمان من دون شك، وربما سيرغما “المحكمة الاتحادية العليا” على التدخل والفصل بموجب قرار وليس مجرد توضيح، الأمر الذي من شأنه أن يزيد من تعقيد الوضع المضطرب أساساً. مع ذلك، في حين تُعتبر العملية الرسمية لتعديل الدستور شاقة، إلّا أن هذا التعقيد يوفر ضمانات حماية جاهزة ضد الاستغلال المتقلب أو الخبيث للتعديلات من أجل تحقيق مكاسب سياسية. ولا ينبغي الاستخفاف بتغيير الميثاق (أو، في أوقات الأزمات، تنفيذه على الإطلاق) نظراً لتداعياته الكبيرة على توازن القوى في العراق – ليس فقط داخل/فيما بين الأحزاب السياسية، ولكن أيضاً بين السلطة التشريعية وأولئك المواطنين الذين كانوا يضغطون من أجل التغيير”.
التداعيات السياسية
وسط هذا الجوّ المستقطب السائد اليوم، وفق الأمين ووهاب، قد تمنح بعض جوانب الغموض في الدستور المشرعين مزيداً من الوقت والمجال لإعادة هيكلة النظام الدستوري قبل محاولة تعديل الدستور بحدّ ذاته. ويمكن تحقيق ذلك من خلال التوسّع في جوانب الوثيقة الأكثر إيجابيةً (خاصة الحقوق المدنية) عبر تشريع جديد أو وثيقة حقوق. على سبيل المثال، على الرغم من صعوبة النقاش حول سنّ قانون وطني للمواد الهيدروكربونية (النفط والغاز)، سيكون إقرار هذا التشريع الذي يجيزه الدستور أقل صعوبة من محاولة إعادة النظر في كيفية تصوّر الدستور للاتحادية ودور “إقليم كردستان”. كما يجب إعطاء الأولوية لبناء المؤسسات المنصوص عليها في الدستور. ويتمثل برنامج الأعمال الأول في إنشاء “محكمة اتحادية عليا” جديدة وفقاً لـ “المادة 92 (2)”. ثانياً، من أجل تجنب الخطوة الصارمة المتمثلة في الانتقال إلى نظام رئاسي مع الاستمرار في الاستجابة للدعوات إلى مزيد من المساءلة، يمكن لمجلس النواب أن يسن تشريعاً جديداً يُمكّن الرئيس باعتباره “حامي الدستور”. وسيتماشى هذا الأمر مع “المادة 67″، التي تمنح الرئيس صلاحيات المراجعة الإدارية وسلطة الإدعاء على الحقوق الدستورية.
يختم مؤلفا المقالة بالقول: “بالنسبة إلى دور الولايات المتحدة، لا يزال دستور 2005 الإرث الأبرز الذي تركته أميركا في العراق ويجب أن يبقى على هذا النحو. وتحقيقاً لهذا الهدف، وفي وجه البدائل غير المؤكدة، يتعين على واشنطن و بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق مساعدة بغداد مجدداً على إعادة هيكلة النظام الدستوري من خلال اتخاذ خطوات تشريعية وفي مجال السياسة، من دون تعديل الدستور في الوقت الحالي.
المصدر: معهد واشنطن
